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基于域外经验的可再生能源配额制制度设计思考
发布时间:2019-10-14     字号: [小] [中] [大]

  2019年5月,我国国家发改委和国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,明确确定了各省级区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标,即“可再生能源电力消纳责任权重”,强制性配额制自此拉开序幕。可再生能源配额制(Renewable portfolio standard,RPS)是以从量规制发展可再生能源的主要手段,指一个国家或者地区的政府,采用法律的形式,强制性规定电力生产者或经营电力的配电商以及电力用户,必须保证在总电力供应量或使用量中有规定比例的电力来自可再生能源。配额制通常搭配可交易的可再生能源证书(Renewable Energy Certificate,REC),又称绿色电力证书(Green Certificate,GE)进行规制,可再生能源证书是可再生能源正外部性价值的体现。国外配额制已经有长达20年的经验积累,从域外配额制的实践来看,进行配额制制度设计需考虑:

  ①责任主体确认及成本疏导机制

  配额制义务承担主体的确定直接影响各方利益和运作机制,是配额制的核心问题之一。可作为义务承担主体的有发电和供电企业。以发电企业为承担主体的模式对发电企业分配配额指标,要求发电企业发出的可再生能源电力占其所有发电电量达到一定比例。适用于传统能源发电企业具有较强承受力,而销售电价较高的情形,意大利就是采用该模式的典型国家。以供电企业为承担主体的模式对供电企业分配配额指标,要求供电企业提供的可再生能源电力在其所有供电电量中达到一定比例。在该模式下,供电企业向可再生能源发电企业购买绿色证书,以确保完成配额义务,其购买证书增加的成本将通过销售电价进行疏导,本质上则是电力用户给可再生能源发电企业进行补贴,分摊可再生能源的高发电成本。美国加州是该模式的典型地区。

  ②配额指标差异化

  配额指标的差异化设计是国外配额制的显著特点之一。针对不同配额主体和地区设置不同的配额指标。美国加州在确定三大投资者所有电力公司的配额指标时采取“存量+增量”的方式,其基本出发点就是考虑了不同公司经营区在资源及经济发展水平上的差异性。在确定我国各地区配额指标时,应统筹考虑不同省区的资源禀赋条件、经济社会发展水平和现有电网互联情况。

  ③分级或分类机制

  在配额制实施初期,很多国家设置的可再生能源证书都比较单一,不同可再生能源单位发电获得同样的证书,于是低成本可再生能源更具优势,会得到更快的增长,无益于各种可再生能源技术多元化发展。因此在配额制执行过程中,应相继完善证书分级或分类方法。例如,美国的做法是为指定的可再生能源给予较高的乘数,一些州还为光伏等设置单独的可再生能源配额要求。澳大利亚则直接将可再生能源证书分为大规模证书和小规模证书,为光伏发电、太阳能热水器、热泵等安装提供了更大支持。意大利则是通过技术类型系数,实现对不同成本发电技术的差异化激励。

  ④配合补贴政策

  除配额制外,澳大利亚各级政府出台了多种促进可再生能源发展的措施,其中包括扶持小型发电产业的固定电价政策等。此外,美国可再生能源发展也不只依靠配额制,除此之外还有生产退税和投资退税。在美国可再生能源多元化的补贴政策中,联邦政府的投资税减免以及生产税减免等为主导政策,州政府的配额制则为辅助政策。同样,意大利在实施配额制的同时,也采用证书回购机制保障可再生能源开放商的基础利益,当可再生能源发电规模快速增大或配额制义务设置较低时,大量的可再生能源证书难以售出,可再生能源开发商难以收回其较高的发电成本,国家通过回购其证书,对其进行补贴。相比于单独执行配额制的政策,配额制与保障性质的补贴政策配合实施更有利于实现可再生能源开发商的利益保障。

  我国的电力管理体制、电力市场结构、法律政策等与国家这些国家和地区相比存在明显差异,没有现成的模式可以遵循,只能在借鉴国外经验特别是政策制定原则、思路和理念的基础上,根据我国的国情,制定具有中国特色的可再生能源配额制政策。


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